為全力支持我省脫貧攻堅(jiān)工作，在省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由省國(guó)土資源廳牽頭，2016年12月，我省創(chuàng)造性地建立了宅基地復(fù)墾券（以下簡(jiǎn)稱復(fù)墾券）制度。這一制度一經(jīng)實(shí)施，即釋放了強(qiáng)勁的政策創(chuàng)新紅利，在脫貧攻堅(jiān)、易地扶貧搬遷和黃河灘區(qū)居民遷建中發(fā)揮了重要作用。   

一、為什么建立復(fù)墾券制度？

打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)具有重要意義，需要盡銳出戰(zhàn)，精準(zhǔn)施策。我省有38個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、15個(gè)省級(jí)貧困縣，貧困縣占到全省縣（市）的一半，貧困人口總量430萬(wàn)（2015年底數(shù)據(jù)），居全國(guó)第4位，且大部分集中在太行山區(qū)、大別山區(qū)、伏牛山區(qū)、黃河灘區(qū)等“三山一灘”地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)尤為艱巨，越往后脫貧難度越大，貧困地區(qū)所面臨的籌資難是不可回避的問題。2016年，原國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)），規(guī)定“集中連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，充分發(fā)揮國(guó)土資源超常規(guī)政策特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的支持促進(jìn)作用”。為充分挖掘這項(xiàng)政策中的“真金白銀”，開辟脫貧攻堅(jiān)籌資新渠道，支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2016年12月，我省建立了復(fù)墾券制度。

二、什么是復(fù)墾券？

復(fù)墾券是指貧困縣和納入黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃地區(qū)騰退的宅基地及其他農(nóng)村集體建設(shè)用地扣除自身安置用地后節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，其實(shí)質(zhì)仍是增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。復(fù)墾券分為A、B兩類。A類復(fù)墾券是由易地扶貧搬遷貧困戶、同步搬遷戶以及黃河灘區(qū)居民遷建后宅基地及相應(yīng)的其他農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾所產(chǎn)生的，主要由鄭州市市內(nèi)五區(qū)和鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、鄭州高新區(qū)范圍內(nèi)（以下簡(jiǎn)稱鄭州市八區(qū)）參與競(jìng)拍新增商品住宅用地和因規(guī)劃用途調(diào)整為商品住宅用地的房地產(chǎn)企業(yè)（民生項(xiàng)目安置用地除外）競(jìng)拍土地時(shí)使用；B類復(fù)墾券是由其他農(nóng)村集體建設(shè)用地拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的，可由全省范圍內(nèi)縣（市、區(qū)）政府以及政府批準(zhǔn)的園區(qū)使用。

三、復(fù)墾券制度取得了哪些成效？

截至目前，全省已累計(jì)交易宅基地復(fù)墾券8.05萬(wàn)畝、收益170.80億元，交易量和收益均居全國(guó)第一，惠及了40個(gè)貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）。2017年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋同志在全國(guó)易地扶貧搬遷現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上專門對(duì)河南宅基地復(fù)墾券工作給予了表?yè)P(yáng)，多個(gè)國(guó)家部委給予肯定，自然資源部召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推廣河南經(jīng)驗(yàn)，多個(gè)兄弟省份先后來(lái)豫調(diào)研學(xué)習(xí)，宅基地復(fù)墾券“河南模式”叫響全國(guó)。一是重點(diǎn)支持了易地扶貧搬遷和黃河灘區(qū)居民遷建工作。易地扶貧搬遷是我省脫貧攻堅(jiān)的重中之重，黃河灘區(qū)居民遷建是我省的一項(xiàng)重大民生工程，這兩項(xiàng)工作都面臨著資金需求大、搬遷群眾后續(xù)發(fā)展難等問題。目前通過A類復(fù)墾券交易，籌集易地扶貧搬遷資金27.87億元，為我省搬遷工作新增了14%的投資，籌集的黃河灘區(qū)居民遷建資金40.62億元，占我省遷建工作總投資的28%，在實(shí)現(xiàn)群眾“穩(wěn)得住、可致富”方面提供了重要資金支持。二是充分激活了市場(chǎng)的積極性。通過制度設(shè)計(jì)，將鄭州市部分區(qū)域商品住宅用地納入A類復(fù)墾券的使用范圍，既解決了鄭州市用地指標(biāo)不足的問題，又激活了市場(chǎng)需求；通過綜合考慮脫貧攻堅(jiān)需要、指標(biāo)產(chǎn)生成本、企業(yè)成本、交易可持續(xù)性等因素，設(shè)定了A類復(fù)墾券30萬(wàn)/畝、B類復(fù)墾券20萬(wàn)/畝的最高限價(jià)，在促進(jìn)交易市場(chǎng)積極性的同時(shí)，又對(duì)交易價(jià)格起到了穩(wěn)定作用。三是增強(qiáng)了搬遷群眾發(fā)展后勁。通過將易地扶貧搬遷產(chǎn)生A類復(fù)墾券收益溢出15萬(wàn)/畝部分進(jìn)行投資理財(cái)，每年通過“一卡通”系統(tǒng)返還搬遷群眾投資收益，委托期滿后再一次性返還本金，為群眾后續(xù)發(fā)展提供了持續(xù)資金保障，也調(diào)動(dòng)了群眾搬遷騰退舊宅的積極性，進(jìn)而推動(dòng)了后續(xù)拆舊復(fù)墾工作。對(duì)遷出區(qū)的耕地、林地、園地和具有保護(hù)開發(fā)價(jià)值的舊宅，統(tǒng)一進(jìn)行收儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)和綜合開發(fā)經(jīng)營(yíng)，收益主要用于返還搬遷群眾，幫助搬遷群眾“穩(wěn)得住、逐步能致富”。

四、隨著這一制度的持續(xù)實(shí)施，出現(xiàn)了哪些新形勢(shì)、新情況、新變化？

隨著復(fù)墾券制度的實(shí)施，出現(xiàn)了一些新形勢(shì)、新情況、新變化。一方面，33個(gè)縣今年要完成脫貧摘帽，任務(wù)重、難度大，不少貧困縣將復(fù)墾券交易作為解決資金缺口的主要渠道，指標(biāo)生產(chǎn)力度不斷加大，而沒有統(tǒng)籌考慮市場(chǎng)需求，造成了復(fù)墾券的供給量增長(zhǎng)過快，目前已備案未交易的復(fù)墾券達(dá)到了6萬(wàn)多畝，如果不及時(shí)解決這一突出問題，將會(huì)給貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作帶來(lái)不利影響。另一方面，按照新發(fā)展理念要求，各地都開始轉(zhuǎn)向盤活存量建設(shè)用地，原復(fù)墾券需求量大的地區(qū)都減少了復(fù)墾券的購(gòu)買，加上“增存掛鉤”盤活批而未用和閑置土地，在一定程度上減少了復(fù)墾券的需求。由于以上種種原因，導(dǎo)致復(fù)墾券交易市場(chǎng)供需失衡問題突出。

五、面對(duì)新形勢(shì)、新情況、新變化，對(duì)復(fù)墾券制度進(jìn)行了哪些調(diào)整和完善？

根據(jù)7月23日黃強(qiáng)常務(wù)副省長(zhǎng)召開的省長(zhǎng)辦公會(huì)議精神，省國(guó)土資源廳制定了《關(guān)于完善宅基地B類復(fù)墾券政策通知》（豫國(guó)土資發(fā)〔2018〕121號(hào)）、指導(dǎo)鄭州市國(guó)土資源局制定了《關(guān)于調(diào)整A類復(fù)墾券使用范圍等有關(guān)事項(xiàng)的通知》（鄭國(guó)土資文〔2018〕871號(hào)），對(duì)A類復(fù)墾券、B類復(fù)墾券制度進(jìn)行了調(diào)整完善，主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

一是擴(kuò)大復(fù)墾券使用范圍。將A類復(fù)墾券的使用范圍在原來(lái)鄭州市八區(qū)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大至新鄭、滎陽(yáng)、中牟600萬(wàn)/畝以上的商品住宅用地；同時(shí)把原規(guī)定新增和因規(guī)劃用途調(diào)整為商品住宅用地使用A類復(fù)墾券擴(kuò)大到所有商品住宅用地使用A類復(fù)墾券（保障性住房用地除外）。將除使用A類復(fù)墾券地區(qū)和開封、洛陽(yáng)、平頂山、安陽(yáng)、新鄉(xiāng)、焦作、南陽(yáng)等7個(gè)報(bào)國(guó)家審批用地的城市中心城區(qū)以外，其他所有市、縣（市、區(qū)）新增商品住宅用地（包括商服和商品住宅混合用地，保障性住房用地除外）納入了B類復(fù)墾券的使用范圍。保障性住房是指列入省保障性安居工程工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下達(dá)計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房、公共租賃住房和城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。之所以這樣調(diào)整A類、B類復(fù)墾券使用范圍，其目的是充分利用國(guó)土資源政策，最大限度的支持我省脫貧攻堅(jiān)，同時(shí)又最大限度地降低可能給使用A類、B類復(fù)墾券的地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)的影響。如A類復(fù)墾券使用范圍選擇商品住宅用地均價(jià)在600萬(wàn)/畝以上的地區(qū)，加上限房?jī)r(jià)、限地價(jià)雙限的政策，經(jīng)分析對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)基本沒有影響；而B類復(fù)墾券兼具新增建設(shè)用地規(guī)模、用地計(jì)劃指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)、新增耕地規(guī)模等功能，同時(shí)免繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，其本身的內(nèi)在價(jià)值在土地管理新要求下會(huì)越來(lái)越高，因此，單從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)分析，對(duì)使用B類復(fù)墾券的非貧困地區(qū)來(lái)說，不僅不會(huì)帶來(lái)大的利益損害，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、耕地保護(hù)任務(wù)突破紅線、計(jì)劃指標(biāo)緊缺的地區(qū)是一個(gè)重大利好政策。二是指標(biāo)交易實(shí)行計(jì)劃管理。根據(jù)復(fù)墾券總需求，統(tǒng)籌制定2018-2020年全省復(fù)墾券交易計(jì)劃，通盤考慮貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）任務(wù)、后備資源潛力、指標(biāo)市場(chǎng)供需情況等因素，對(duì)貧困地區(qū)和黃河灘區(qū)遷建地區(qū)每年度可交易復(fù)墾券進(jìn)行計(jì)劃安排，合理、公平、公正安排復(fù)墾券交易的規(guī)模和時(shí)序。三是做好已組卷未批商品住宅用地的銜接。規(guī)定對(duì)8月20日前已完成報(bào)地組卷（指批次用地和使用非貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)報(bào)批用地）并進(jìn)入報(bào)批程序的商品住宅用地，可以繼續(xù)按原方式報(bào)批，但縣（市、區(qū)）政府應(yīng)承諾在最新一次省級(jí)平臺(tái)交易復(fù)墾券時(shí)補(bǔ)夠所需B類復(fù)墾券數(shù)量（承諾函中應(yīng)包括內(nèi)容：報(bào)卷中用于商品住宅需新增的建設(shè)用地面積、需補(bǔ)充復(fù)墾券的數(shù)量、履行補(bǔ)券的時(shí)間等），所補(bǔ)B類復(fù)墾券數(shù)量為商品住宅用地中的新增建設(shè)用地?cái)?shù)量，且所補(bǔ)B類復(fù)墾券不得用于后續(xù)商品住宅用地報(bào)批，可通過增減掛鉤方式報(bào)批其他項(xiàng)目用地。貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）8月20日前已完成批次報(bào)地組卷并進(jìn)入報(bào)批程序的商品住宅用地，可以繼續(xù)按批次用地報(bào)批，不需補(bǔ)券，但縣（區(qū)）政府應(yīng)在卷宗中另附說明（內(nèi)容包括：該批次報(bào)卷中商品住宅用地面積、占用農(nóng)用地面積等情況），所占用的農(nóng)用地面積將從該地區(qū)年度復(fù)墾券交易計(jì)劃中予以扣除。四是明確市域內(nèi)B類復(fù)墾券流轉(zhuǎn)程序。貧困地區(qū)在滿足本地需求后，剩余指標(biāo)可以通過市域、省域內(nèi)有償流轉(zhuǎn)使用；非貧困地區(qū)可以有償使用本區(qū)域或所在市域內(nèi)深度貧困村產(chǎn)生的指標(biāo)。市域內(nèi)流轉(zhuǎn)的B類復(fù)墾券，經(jīng)省轄市國(guó)土資源局審查合格并完善備案手續(xù)后，方可納入市域內(nèi)流轉(zhuǎn)范圍，要求各市比照省復(fù)墾券交易平臺(tái)做法，對(duì)市域內(nèi)流轉(zhuǎn)的B類復(fù)墾券按地類和等級(jí)設(shè)置最低保護(hù)價(jià)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，防止人為干預(yù)，損害貧困地區(qū)利益。在市域內(nèi)完成流轉(zhuǎn)的B類復(fù)墾券，在流轉(zhuǎn)后10個(gè)工作日內(nèi)，完成自然資源部增減掛鉤在線監(jiān)管系統(tǒng)（扶貧用地欄）中備案，并由省轄市國(guó)土資源局將交易情況（賣方、買方、規(guī)模、地類等信息）以書面形式報(bào)省國(guó)土資源廳規(guī)劃處，同時(shí)附成交協(xié)議書（或成交確認(rèn)書）和相關(guān)票據(jù)（復(fù)印件），未落實(shí)備案和不及時(shí)報(bào)告的不得使用。

六、制度調(diào)整完善后，如何確保制度落實(shí)到位？

一是省國(guó)土資源廳將加強(qiáng)對(duì)各地的政策指導(dǎo)和培訓(xùn)，做到學(xué)懂弄通，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化各地樹立擔(dān)當(dāng)意識(shí)、大局意識(shí)，自覺落實(shí)好這一制度。二是省國(guó)土資源廳將通過信息化手段，做好后期用地監(jiān)測(cè)，不定期開展抽查，對(duì)沒有按照要求落實(shí)、問題嚴(yán)重的，將暫停除省重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目、脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目以外的用地審批，真正將支持脫貧攻堅(jiān)的這一好政策落實(shí)到位。三是省轄市國(guó)土資源主管部門，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)所轄縣（市、區(qū)）指標(biāo)交易和使用的統(tǒng)籌管理，對(duì)所轄縣（市、區(qū)）商品住宅用地報(bào)批和供應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管。四是各縣（市、區(qū)）要不折不扣按照制度要求落實(shí)到位，對(duì)弄虛作假、搞變通，不按要求落實(shí)補(bǔ)充B類復(fù)墾券承諾的，將追究主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。